România, cu pistolul PSD&AUR la tâmplă. Parlamentul se pregătește să modifice o reformă deja negociată prin PNRR

Dezbaterea privind amendamentele la Legea decarbonizării – pe care parlamentarii PSD și AUR le depun în cascadă – nu privește exclusiv politica energetică, așa cum aceștia insistă să susțină. Mai important pentru România, cel puțin în acest moment, este raportul dintre legislația națională și obligațiile asumate de România prin PNRR.

Desigur că Parlamentul are toată puterea juridică să modifice o lege în orice sens ar dori o majoritate parlamentară – de pildă cea alcătuită din PSD și AUR. Totul este ca oamenii să înțeleagă pe de-a-ntregul care sunt efectele unora dintre modificări asupra unor reforme convenite cu Comisia Europeană și asupra mecanismului de finanțare al PNRR. Nu din alt motiv, dar, în eventualitatea că România va pierde banii alocați prin PNRR, să știe fiecare cine sunt responsabilii pentru eșec.

Susținătorii amendamentelor invocă necesitatea evitării unui deficit de capacitate și protejarea Sistemului Energetic Național.

Guvernul avertizează, în schimb, că modificările pot afecta angajamentele asumate de România prin Planul Național de Redresare și Reziliență (PNRR), cu potențiale consecințe asupra fondurilor europene.

Dincolo de această confruntare politică există însă o întrebare mai puțin discutată: care este, din punct de vedere juridic, relația dintre o lege adoptată de Parlament și o reformă pe care statul român și-a asumat-o în schimbul finanțării prin PNRR?

Răspunsul nu se găsește în declarațiile politicienilor, ci în documentele care guvernează Mecanismul de Redresare și Reziliență: Regulamentul (UE) 2021/241, Decizia Consiliului privind aprobarea PNRR al României și legislația națională privind decarbonizarea.

PNRR nu este un program de finanțare obișnuit

În spațiul public se vorbește frecvent despre riscul ”pierderii banilor din PNRR”, însă mecanismul prin care sunt acordate aceste fonduri este mai puțin cunoscut.

Să o luăm pe rând:

Spre deosebire de fondurile europene tradiționale, în care Comisia Europeană rambursează cheltuieli efectuate pentru proiecte eligibile, Mecanismul de Redresare și Reziliență funcționează pe baza unui principiu diferit: fiecare stat membru primește finanțarea numai după ce demonstrează că a realizat reformele și investițiile asumate prin propriul Plan Național de Redresare și Reziliență.

Este vorba despre reforme și investiții care sunt transpuse în obiective concrete, denumite jaloane (milestones) și ținte (targets), convenite între statul membru și Comisia Europeană și aprobate ulterior de Consiliul Uniunii Europene.

Plata fiecărei tranșe din PNRR este condiționată de evaluarea pozitivă a îndeplinirii acestor jaloane și ținte.

În acest context, legislația națională poate avea o importanță care depășește sfera dreptului intern.

Dacă o lege reprezintă modalitatea prin care România își îndeplinește o reformă asumată prin PNRR, modificarea ulterioară a acelei legi poate ridica problema compatibilității cu angajamentele asumate la nivel european.

Nu orice modificare produce automat asemenea efecte, însă atunci când schimbarea privește conținutul unei reforme sau condițiile în care aceasta operează, poate apărea o problemă de evaluare în raport cu PNRR.

Din acest motiv, dezbaterea privind Legea decarbonizării nu privește exclusiv politica energetică. Ea privește și relația dintre libertatea Parlamentului de a modifica legislația și obligațiile asumate de statul român în cadrul unui mecanism european de finanțare bazat pe reforme.

Cuiul lui Pepelea: legea decarbonizării. Ce este și ce prevede ea? O dihotomie falsă: obiective climatice vs. securitate energetică

Decarbonizarea sectorului energetic nu reprezintă o opțiune legislativă izolată a României, ci face parte dintr-un proces mai amplu de transformare a sistemului energetic european.

Uniunea Europeană și-a asumat reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră și atingerea neutralității climatice până în 2050, iar toate statele membre au fost de acord să transpună aceste obiective în politici naționale privind reducerea utilizării combustibililor fosili, dezvoltarea surselor regenerabile și modernizarea infrastructurii energetice.

În cazul României, această tranziție are o particularitate importantă: sectorul energetic trebuie să reducă emisiile, dar în același timp să mențină securitatea alimentării cu energie.

Spre deosebire de alte domenii în care schimbarea tehnologică poate fi făcută gradual, energia presupune menținerea permanentă a unui echilibru între producție și consum.

O capacitate retrasă din exploatare trebuie înlocuită, într-un interval rezonabil, cu alte capacități capabile să asigure aceeași funcție în sistem.

Un proiect de lege în acest sens fusese depus în urmă cu 4 ani de parlamentarii USR Radu Miruță și Cristina Prună, botezată la acea vreme ”legea responsabilității în energie”. A fost respinsă de PSD și uitată, până mai ieri, în sertarele de la Camera Deputaților.

Acum, a devenit amendament apărut peste noapte, depus de PSD și AUR.

Tensiunea a devenit mai vizibilă în ultimii ani, pe fondul perturbărilor majore de pe piețele energetice europene. Creșterea prețurilor la energie, reducerea disponibilității unor surse tradiționale de aprovizionare și necesitatea diminuării dependențelor externe au readus în centrul dezbaterii publice întrebarea privind ritmul tranziției energetice.

Din perspectivă juridică, însă, securitatea energetică și decarbonizarea nu sunt obiective aflate în opoziție în legislația europeană, ci trebuie urmărite simultan.

Tranziția energetică nu presupune doar eliminarea unor capacități poluante, ci și dezvoltarea unor alternative suficiente și stabile: surse regenerabile, capacități de producție cu emisii reduse, infrastructură de transport și distribuție, precum și soluții de stocare sau flexibilizare a sistemului.

Tocmai în acest context trebuie privită legea română privind decarbonizarea. Deși detractorii vor s-o prezinte strict ca pe un calendar tehnic de închidere a unor exploatări miniere sau centrale pe cărbune, legea este instrumentul prin care România transpune în drept intern o serie de angajamente asumate la nivel european, inclusiv prin Planul Național de Redresare și Reziliență.

Tocmai aici apare dificultatea juridică a dezbaterii actuale

• pe de o parte, există argumentul potrivit căruia retragerea unor capacități de producție înainte de existența unor înlocuitori suficienți poate crea riscuri pentru securitatea energetică;
• pe de altă parte, există argumentul potrivit căruia modificarea ulterioară a calendarului sau a condițiilor unei reforme asumate prin PNRR poate ridica probleme privind respectarea angajamentelor europene.

În acest punct al dezbaterii apare noțiunea de risc juridic.

Tehnic vorbind, nu este vorba despre o încălcare constatată a legislației comunitare, ci posibilitatea ca o modificare legislativă să fie evaluată de Comisia Europeană ca afectând o reformă convenită anterior, în cadrul PNRR.

Cum se pierd miliardele de euro din bani europeni dintr-o prostie politică?

În cazul reformelor finanțate prin Planul Național de Redresare și Reziliență, problema nu este doar adoptarea unei legi, ci menținerea cadrului juridic prin care România demonstrează că își respectă angajamentele asumate în fața Comisiei Europene.

Un jalon PNRR nu poate să rămână o promisiune politică generală, ci un obiectiv verificabil, cu criterii de evaluare stabilite anterior.

Când Comisia Europeană analizează îndeplinirea unui jalon, ea urmărește dacă statul membru a realizat reforma în condițiile convenite prin planul aprobat.

Din această perspectivă, modificarea ulterioară a legislației naționale care stă la baza unei reforme poate ridica o întrebare juridică: schimbarea respectivă afectează sau nu substanța angajamentului asumat?

Răspunsul nu este automat. Faptul că Parlamentul modifică o lege nu înseamnă, prin el însuși, că România încalcă obligațiile asumate prin PNRR. Statele membre își păstrează competența de a legifera și de a-și adapta politicile publice.

Problema apare atunci când modificarea poate fi interpretată ca o diminuare, amânare sau inversare a unei reforme pentru care finanțarea europeană a fost acordată.

În cazul decarbonizării sectorului energetic, această distincție este esențială: o modificare care ajustează calendarul sau introduce mecanisme de tranziție poate fi evaluată diferit față de o modificare care face imposibilă atingerea obiectivului inițial. Diferența dintre cele două situații nu este una politică, ci una de evaluare juridică și tehnică.

Dacă, în urma analizei sale, Comisia Europeană ar considera că există o problemă privind îndeplinirea unui jalon sau menținerea unei reforme asumate, consecințele nu apar automat sub forma unei pierderi definitive a fondurilor. Mecanismul european presupune proceduri de evaluare, dialog cu statul membru și posibilitatea unor măsuri corective.

Totuși, existența unui risc de suspendare sau întârziere a plăților are consecințe financiare importante.

Ce înseamnă pentru bugetul statului o eventuală suspendare a fondurilor PNRR?

Primul efect este unul asupra planificării bugetare.

Fondurile PNRR au fost incluse în arhitectura financiară a României pentru perioada de implementare a reformelor și investițiilor asumate. Întârzierea plăților europene înseamnă lipsa temporară a unor bani, ceea ce va face ca statul să fie obligat statul să găsească surse alternative de finanțare pentru proiecte deja planificate. Iar sumele nu sunt deloc mici, ci ajung la ordine de miliarde de euro.

În practică, există câteva variante. Dar niciuna nu este deloc fericită: amânarea unor investiții până la clarificarea situației, finanțarea temporară a unor proiecte din resurse interne – deja limitate, contractarea unor împrumuturi suplimentare – în condițiile unei supraîndatorări a bugetului statului sau redistribuirea unor fonduri din alte domenii ale bugetului – deja strâmtorat.

Așadar:

• dacă statul înlocuiește temporar banii europeni cu fonduri proprii, presiunea se mută asupra bugetului național. Într-o perioadă în care România are constrângeri privind deficitul bugetar, spațiul pentru cheltuieli suplimentare este limitat.
• dacă soluția este împrumutul, efectul este creșterea datoriei publice și a cheltuielilor cu dobânzile. Aceste costuri nu sunt suportate de un singur domeniu, ci de întregul buget al statului.

Povestea asta ne privește pe toți

Desigur că, în cazul unei eventuale întârzieri sau reduceri a fondurilor europene nu o să primească fiecare român o factură de la UE în cutia poștală. Dar fiecare român va simți la buzunar efectele, Legătura este mai indirectă, prin mecanismul finanțelor publice.

Bugetul statului este alimentat în principal din taxe și impozite și finanțează servicii publice, investiții și obligații sociale. Când o sursă externă de finanțare devine indisponibilă sau este întârziată, statul trebuie să aleagă între mai multe variante, la mintea cocoșului:

• reduce sau amână anumite cheltuieli;
• crește alte venituri bugetare;
• se împrumută mai mult.

În funcție de deciziile luate, efectele pot apărea sub forme diferite: investiții publice mai lente, presiune pentru creșterea veniturilor bugetare, costuri mai mari de finanțare ale statului, o capacitate redusă de a susține alte programe publice, suspendări sau întârzieri la plățile curente – inclusiv salarii și pensii.

De aceea, discuția despre fondurile PNRR este departe de a fi una exclusiv tehnică sau limitată la relația dintre Guvern și Comisia Europeană, ci privește modul în care statul își finanțează prioritățile și felul în care eventualele riscuri juridice se pot transforma în decizii bugetare cu efect asupra societății și a fiecăruia dintre cetățenii țării.

În cazul Legii decarbonizării, întrebarea fundamentală rămâne aceeași:

Poate România ajusta ritmul tranziției energetice fără a afecta condițiile în baza cărora a obținut finanțarea europeană?

Răspunsul nu este dat de dezbaterea politică, ci de evaluarea juridică a compatibilității dintre noul cadru legislativ și angajamentele asumate prin PNRR. Iar cel mai probabil răspuns va fi că o condiție asumată deja printr-o lege nu mai poate fi întoarsă din condei, în funcție de interesele politice de moment.