Europa post-consensuală: deși Orbán e istorie, UE rămâne divizată în războiul de uzură al sancțiunilor

După ani de război în Ucraina și chiar și după căderea regimului Orbán – care le părea celor naivi principalul, dacă nu singurul, ghimpe în coasta Bruxelles-ului – Uniunea Europeană se lovește de niște obstacole noi: de câteva luni, negocierea nu se mai poartă doar în jurul conținutului sancțiunilor în sine, ci mai ales pentru cantitatea de compromis pe care este dispusă fiecare țară să îl facă pentru a menține presiunea asupra Moscovei, după cum arată o analiză a publicației POLITICO.eu.

În primele săptămâni după invazia rusă pe scară largă a Ucrainei, Uniunea Europeană a luat decizii pe care, cu puțin timp înainte, mulți observatori le-ar fi considerat improbabile. State care depinseseră decenii de energia rusească au acceptat o ruptură economică rapidă, iar altele care vedeau cu reticență folosirea instrumentelor economice ca armă geopolitică au aprobat pachete succesive de sancțiuni împotriva Moscovei.

Imaginea dominantă era aceea a unei Europe surprinzător de unite.

De la începutul invaziei pe scară largă a Ucrainei de către Rusia, UE a adoptat peste 1.000 de măsuri individuale de sancționare împotriva unor persoane, companii și entități rusești, construind unul dintre cele mai ample regimuri de sancțiuni economice aplicate vreodată unei mari puteri.

Astăzi, însă, fiecare nouă rundă de sancțiuni este negociată într-un climat diferit.

Discuțiile nu mai sunt dominate de întrebarea dacă Rusia trebuie sancționată, ci de întrebarea ce fel de măsuri mai pot fi adoptate, cât de repede și cu ce costuri pentru fiecare din statele membre în parte.

Acesta este contextul în care ambasadorii UE fac astăzi un nou efort pentru finalizarea primului pachet de sancțiuni împotriva Rusiei de la plecarea lui Viktor Orbán din funcție.

27 de linii roșii

Timp de mai mulți ani, numele lui Viktor Orbán a devenit aproape sinonim cu blocajele europene privind Rusia. Premierul ungar a contestat în repetate rânduri anumite măsuri împotriva Moscovei și a folosit regula unanimității din politica externă europeană pentru a obține tot felul de concesii conjuncturale.

Această realitate a creat o narațiune simplă și ușor de ”vândut” public: dacă Europa nu poate ajunge la un acord, cauza trebuie să fie căutată la Budapesta.

Schimbarea de paradigmă este analizată de jurnaliștii de la POLITICO.eu, care constată că, deși Orbán a dispărut din discuțiile de la Bruxelles, problemele sunt tot acolo. Ca atare, problema de fond trebuie să fie alta – și i-a supraviețuit fostului premier maghiar.

Așadar, pe măsură ce sancțiunile devin mai sofisticate, apar tot mai multe interese naționale care trebuie împăcate. Liderii europeni au constatat că, deși un stat susține strategic Ucraina, în același timp, se întâmplă să aibă obiecții față de o anumită sancțiune care afectează o industrie importantă pentru economia sa.

Iar aici apare schimbarea fundamentală: în locul unei singure linii roșii trasate de Budapesta, au apărut mai multe. 27.

De la baros la bisturiu

Primele măsuri adoptate după invazie au vizat domenii unde consensul politic era relativ ușor de construit: înghețarea activelor unor persoane apropiate Kremlinului, restricții financiare, limitarea accesului la tehnologii occidentale, reducerea importurilor energetice rusești.

Erau măsuri cu un evident avantaj politic: erau clare și ușor de explicat public.

Pe măsură ce timpul a trecut, obiectivul s-a schimbat, pentru că nu mai era suficient să fie sancționate marile instituții sau cele mai vizibile surse de venit ale Rusiei.

Treptat, atenția s-a mutat către mecanismele prin care Moscova încearcă să evite restricțiile: intermediari comerciali din state terțe, rețele financiare alternative, companii care facilitează exporturi sau importuri prin care se ocolesc sancțiunile, flota de nave utilizată pentru transportul petrolului în afara mecanismelor occidentale de control – așa-numita ”flotă fantomă”.

Iar aici apare problema, pentru că, pe măsură ce sancțiunile dau să devină mai precise, cu atât devin și mai dificile din punct de vedere politic.

O măsură generală împotriva unei bănci rusești poate fi relativ ușor de acceptat, dar o restricție care afectează disproporționat de mult o companie dintr-un stat membru, un sector industrial sau o rută comercială concretă generează imediat dezbateri, conflicte și întrebări la care răspunsurile sunt complicat de dat.

Cine plătește costul cel mai mare?

Cât de mare este beneficiul strategic al măsurii propuse?

Nu cumva există alternative mai puțin dureroase?

Harta intereselor naționale

Una dintre cele mai mari provocări pentru Uniunea Europeană este că efectele sancțiunilor nu sunt distribuite uniform. O măsură care are un cost redus pentru o economie poate fi o problemă majoră pentru alta. De aceea, negocierile europene nu sunt pur și simplu o confruntare între state ”dure” și state ”ezitante”, ci, mai degrabă, o nesfârșită negociere între priorități diferite.

Cel mai simplu exemplu este cel al sectorului maritim.

Grecia are una dintre cele mai mari flote comerciale din lume, iar companiile de transport maritim reprezintă un actor important în comerțul global cu energie. Orice restricție care vizează transportul petrolului sau gazelor rusești poate avea implicații directe pentru acest sector, relatează agenția de presă Reuters într-o analiză pe această temă.

Atena se opune unor restricții privind transportul GNL rusesc către țări terțe deoarece armatorii greci controlează o parte importantă din flota mondială de transport LNG.

Din perspectiva susținătorilor măsurii, activitățile armatorilor greci reprezintă una dintre breșele prin care Rusia continuă să obțină venituri importante.

Argumentul guvernului grec este că aceste contracte ar putea fi preluate rapid de companii din China, Japonia sau alte state, fără ca Rusia să piardă venituri semnificative.

Mai mult, grecii au subliniat că Franța, Belgia și Spania importă în continuare GNL rusesc, ceea ce a făcut ca importurile de gaze din proiectul Yamal, din nordul Rusiei, să ajungă la un record în prima jumătate a anului 2026, în creștere cu 18% față de anul precedent. Deși o interdicție privind importurile de GNL în baza contractelor pe termen lung intră în vigoare la 1 ianuarie, iată cum – spun grecii – unele țări par să își maximizeze importurile înainte de această dată, prelungind dependența Europei de energia rusească.

Acest tip de tensiune apare în aproape fiecare domeniu, remarcă britanicii de la Financial Times (FT).

Fiecare cu ce-l doare

Au apărut apoi noi și noi intervenții ale statelor membre, iar discuțiile au fost întârziate și complicate suplimentar.

De pildă, Austria s-a pus de-a curmezișul în numele Raiffeisen Bank, a doua cea mai mare bancă din țară, care solicită de mult timp despăgubiri pentru ceea ce numește exproprierea ilegală de 2,44 miliarde de euro a activelor sale din Rusia prin transferul de fonduri înghețate aparținând unuia dintre principalii oligarhi ai Moscovei, Oleg Deripaska.

Viena a ridicat problema în timpul negocierilor privind mai multe pachete de sancțiuni anterioare. Totuși, mai mulți diplomați europeni, citați de POLITICO.eu, susțin că acum a fost prima dată când opoziția Austriei a fost hotărâtă și a contribuit la întârzieri de ultimă oră. Astfel, Comisia a trimis Austriei o propunere în care promite să examineze problema într-un pachet de sancțiuni ulterior.

Alte guverne au reușit să elimine propunerea de eliminare treptată a importurilor de pește rusesc, în ciuda nemulțumirii că Moscova câștigă încă peste o jumătate de miliard de dolari pe an din vânzările de pește către UE.

Propunerea inițială ar fi interzis importurile de cod, eglefin și cod galben, dar a fost abandonată după ce mai multe țări – în special Germania și Portugalia – și-au exprimat îngrijorarea cu privire la prețurile de consum și la impactul asupra industriei de prelucrare a peștelui din UE.

Proiectele anterioare ale pachetelor cuprindeau și sancțiuni împotriva Patriarhului Ortodox al Rusiei, Kirill, precum și restricții asupra foștilor membri ai forțelor armate ruse.

Bulgaria s-a opus includerii lui Kirill pe lista de sancțiuni, deși a fost de la început un susținător fervent și gălăgios al războiului pornit de Moscova.

Surpriza a apărut din Italia, care a formulat, la rândul său, o rezervă formală privitoare la Kirill, după ce chiar de la Vatican a apărut opoziția de principiu legată de sancționarea liderului unei alte biserici.

Apoi, Franța și Italia au manifestat rezerve față de unele măsuri cu valoare mai degrabă simbolică, precum interdicțiile generale de viză pentru foști militari ruși, argumentând că astfel de restricții sunt dificil de aplicat și pot crea precedente juridice. Desigur, interesele celor două state sunt legate de fluxul mare de turiști bogați din Rusia, ambele situându-se în fruntea statelor membre care acordă cel mai mare număr de vize turistice cetățenilor ruși.

Au funcționat sancțiunile de până acum?

Este întrebarea la care fiecare își imaginează propriul răspuns, iar acesta depinde fundamental de criteriul folosit.

Desigur, sancțiunile nu au determinat Rusia să oprească războiul, acesta ține de peste 4 ani, iar economia rusă nu s-a prăbușit în modul în care unii anticipau în primele luni după invazie.

Dar, spun alții, aceasta este o măsură prea îngustă a eficienței, pentru că sancțiunile nu sunt un buton care oprește instantaneu comportamentul unui stat-paria. Ele funcționează prin acumulare, iar efectele urmărite sunt graduale, vizând reducerea accesului la tehnologii avansate, creșterea costurilor pentru industria militară, limitarea accesului la finanțarea internațională, reducerea veniturilor disponibile pentru bugetul de război etc.

Trecând peste șocurile inițiale, Rusia a reușit să se adapteze, găsind noi piețe pentru o parte din exporturile energetice, dezvoltând rute comerciale alternative și folosindu-se de amici politici și intermediari interesați pentru a obține unele produse și tehnologii.

Însă adaptarea a venit cu costuri și pentru Moscova. Economia sa a continuat să funcționeze mai ales prin alimentarea industriei de război, dar a devenit tot mai puțin eficientă, tot mai dependentă și tot mai vulnerabilă pe termen lung.

Banca Centrală a Rusiei și guvernul de la Moscova au fost nevoite să susțină economia prin cheltuieli publice masive, control monetar și o reorientare accelerată către piețe alternative.

Așadar, o analiză făcută din perspectivă politică ar putea indica un eșec al sancțiunilor, în măsura în care, de obicei, politicienii urmăresc rezultate vizibile și rapide.

Pe de altă parte, analiștii economici ar putea considera tocmai contrariul, pentru că economiștii sunt obișnuiți să vadă efectele cumulative, iar sancțiunile împotriva Rusiei operează tocmai în acești termeni.

Rusia a învățat să evite sancțiunile, Europa a învățat să și le rafineze

Unul dintre argumentele frecvente împotriva sancțiunilor este că Moscova a găsit modalități de a le ocoli.

Argumentul este real, a fost observat și la Bruxelles, așa că și răspunsul european s-a schimbat pe parcurs: dacă primele sancțiuni urmăreau să izoleze Rusia de economia globală, măsurile mai recente urmăresc mai degrabă să crească dificultatea și costul eludării.

Europa a înțeles că este utopic să încerce crearea unui zid perfect impermeabil, într-o lume globalizată, dar poată încerca să facă ocolirea acelui zid cât mai scumpă și mai complicate pentru Moscova.

Cu alte cuvinte, războiul sancțiunilor a devenit o competiție între capacitatea Rusiei de adaptare și capacitatea Europei de a închide breșele.

Poate cea mai importantă consecință a actualelor negocieri nu ține direct de Rusia, ci de Uniunea Europeană.

Războiul din Ucraina a obligat UE să folosească instrumente de putere pe care anterior le utiliza mult mai prudent. Sancțiunile economice au devenit una dintre principalele forme prin care Uniunea încearcă să influențeze comportamentul unui adversar geopolitic.

Și cum orice instrument de putere are nevoie de voință politică pentru a fi menținut, apare întrebarea dificilă: va mai putea Uniunea Europeană să susțină în continuare o politică ale cărei costuri sunt diferite de la un stat membru la altul?

Până acum, mecanismul european a demonstrat o reziliență remarcabilă. În ciuda diferențelor interne, statele membre au reușit să adopte succesiv pachete de sancțiuni și să mențină o poziție comună față de Moscova.

Dar, pe cum trece timpul, fiecare nou pachet de sancțiuni devine tot mai dificil de adoptat, mai ales că nu s-a renunțat (încă) la regula unanimității în politica externă.

Breșa din sistem

Washington-ul și Bruxelles-ul folosesc același instrument — sancțiunile economice — dar îl operează prin mecanisme politice diferite.

Dacă Statele Unite pot impune multe măsuri prin decizii executive și legislație federal, UE trebuie să obțină acordul tuturor statelor membre pentru politica externă comună. Avantajul modelului european este legitimitatea comună; dezavantajul este viteza.

Problema apare atunci când adversarii exploatează lentoarea pe care o presupune luarea deciziilor prin unanimitate.

În mod evident, Rusia nu are nevoie să convingă majoritatea statelor europene să renunțe la sancțiuni, fiind suficient unul singur pentru ca procesul să fie întârziat, diluat sau complicat.

Într-un conflict de uzură, timpul devine și el un instrument strategic, iar Rusia știe asta teribil de bine, pentru că niciodată nu s-a grăbit pe scena internațională.

Cum ne descurcăm cu o Europă post-consensuală?

Ar fi o mare greșeală să spunem că actualele dispute din UE indică sfârșitul unității europene.

Ca de obicei, realitatea este mai complicată, pentru că Uniunea Europeană nu a funcționat niciodată în absența conflictelor interne, ci prin capacitatea de a transforma aceste conflicte în compromisuri rezonabile.

Probabil că toți cei 27 de membri ai UE nu vor fi niciodată întru totul de acord unii cu alții, dar testul adevărat va fi dacă pot continua să acționeze împreună atunci când acordul devine mai costisitor.

Războiul din Ucraina a arătat că Europa poate lua decizii pe care, înainte de 2022, le considera imposibile.

Următorul test de funcționare a UE într-o epocă post-consensuală este mai puțin spectaculos, dar poate mai important: vom putea continua să luăm aceleași decizii atunci când costul lor nu mai este suportat doar de adversar, ci și de propriile societăți?