Florin Bondar: Cu steagul în față, spre prăpastie

Autor: Florin Bondar, consultant în domeniul reformei administrației publice, politici publice și schimbare instituțională din 2009. Deține o diplomă de licență în filosofie politică (Facultatea de Filosofie), o diplomă de master în Politici Publice, precum și un doctorat în științe politice la SNSPA. A derulat mai multe vizite de studiu și de instruire în instituții de învățământ din Finlanda (HAUS) și Marea Britanie (Universitatea din Birmingham și Universitatea din Manchester), precum și Germania, European Academy for Tax, Economics and Law – Berlin, pentru contributors.ro

În dezbaterea despre reforma administrației locale pare că, în sfârșit, începem să vedem mai clar. Se vorbește (sau se vorbea, până mai ieri) deschis despre lucruri care până nu demult erau ocolite: ineficiență, investiții fără logică economică, dependență de fonduri centrale, proiecte gândite mai degrabă pentru finanțare decât pentru comunitate. Este, fără îndoială, un pas înainte.

Și totuși, există un risc subtil, dar real: acela de a confunda claritatea diagnosticului cu corectitudinea direcției. Pentru că a vedea problema nu înseamnă automat a înțelege cauza ei. Iar atunci când cauza este doar intuită, nu analizată în profunzime, soluțiile — oricât de bine intenționate — pot conduce exact în direcția opusă celei dorite. Așa putem avea, în același timp, o diagnoză care pare corectă și o reformă care, însă, ratează esențialul.

Există o observație recentă, greu de contestat: o mare parte din administrațiile locale din România nu se pot susține din venituri proprii. Estimările recente (vezi interviul realizat de Hotnews cu domnului consilier Victor Giosan) arată că aproximativ 80% dintre primăriile sub 2.000 de locuitori nu își pot acoperi costurile din taxe și impozite locale, iar chiar și în rândul celor sub 5.000 de locuitori, două treimi se află în aceeași situație. Cifrele arată clar că aceasta nu este o disfuncție punctuală, ci este o caracteristică structurală.

În același timp, există un alt fenomen, la fel de revelator: primării cu venituri curente reduse — de ordinul a 1–2 milioane — derulează proiecte de investiții de 10–15 milioane, finanțate prin programe centrale sau fonduri europene. Din nou, nici aceasta nu este o excepție, ci este regula. Iar atunci când rezultatul acestor investiții este evaluat, concluzia devine și mai incomodă: efectul economic este adesea subunitar — cu alte cuvinte, investițiile generează mai puțin decât costă. Toate acestea sunt reale. Și, într-un anumit sens, revelatoare. Dar aici apare problema.

Un adevăr spus pe jumătate

Interpretarea dominantă a acestor date fundamentează un discurs deja cunoscut: administrația locală este ineficientă și trebuie disciplinată. Trebuie impuse criterii mai stricte, condiționări, sancțiuni, poate chiar reduceri de personal. În esență, trebuie „forțată” să devină performantă sau, cum se mai spune, ”modernă”. Eu consider că această concluzie, deși pare logică, este, în același timp, fundamental incompletă deoarece ignoră o întrebarea decisivă, dar cred eu firească: De ce se comportă administrațiile locale astfel?

Dincolo de un răspuns politizat și încercând să urmez îndemnul de a ne baza concluziile pe fapte, chiar datele citate mai sus conțin deja răspunsul. El este formulat explicit: în ultimii ani, veniturile proprii ale administrațiilor publice au tendința de a conta mai puțin, în timp ce transferurile de la centrul devin din ce în ce mai importante sau, cum se spune explicit în același interviu citat mai sus, asistăm la o substituție a efortului fiscal local cu transferurile de la bugetul de stat. Consider această constatare perfect adevărat, doar că aceasta nu indică un comportament aberant al administrației publice care trebuie corectat de la centru, ci, în opinia mea, este expresia unui comportament perfect rațional. De ce? Pentru că el este consecința directă a modului de funcționare a sistemului de finanțare.

De ce Programul Anghel Saligny nu este cauza

În acest context trebuie înțeles și Programul Anghel Saligny. Criticile sunt numeroase și, în bună parte, justificate: proiecte slab fundamentate, investiții discutabile, eficiență redusă.

Dar nu programul este cel care creează aceste probleme. El este cel care agregă consecințele unui sistem în care finanțarea vine predominant de la centru, cofinanțarea este redusă, iar performanța economică locală nu este determinantă. În aceste condiții, este inevitabil ca administrațiile, indiferent de culoarea conducerii lor politice, să urmărească în primul rând accesul la fonduri, nu calitatea investițiilor. Programul devine astfel nu o anomalie, ci o expresie coerentă a consecinței sistemului.

Limita reformei „curajoase”

Există, fără îndoială, un merit real în încercările recente de reformă: acela de a scoate la suprafață aceste disfuncții. Curajul de a vorbi despre ele nu este de neglijat. Dar acesta nu suplinește efortul de a diagnostica sau de a căuta în profunzime soluția. Altfel, reforma riscă să rămână la nivelul unor corecții punctuale — reduceri de cheltuieli, condiționări de finanțare, sancțiuni pentru depășirea unor praguri — fără a atinge mecanismul care generează aceste comportamente.

Mai mult, există un risc real ca aceste măsuri să producă efecte inverse: să penalizeze administrații deja dependente, fără a crea în mod real stimulente pentru dezvoltare.

A impune performanță într-un sistem care nu o stimulează, o încurajează sau chiar o recompensează este, în cel mai bun caz, ineficient, iar în cel mai rău, destabilizator. Iar acest ultim caz, posibil într-un termen care ar putea deveni din ce în ce mai scurt, ar putea avea consecințe politice devastatoare pe care, desigur, pentru a șoca politic, le-am putea asocia cu fascismul, viziuni nostalgic-comuniste, totalitare sau mai știu eu cum.

Simptomul confundat cu cauza

Vorbind serios, eu cred că problema fundamentală este una de arhitectură. Există un dat care ar trebui acceptat de toată lumea: administrația locală din România funcționează într-un sistem în care baza fiscală locală este limitată, dependența de transferuri este structurală, iar accesul la resurse externe este mai important decât performanța internă. În acest context, proiectele slabe, investițiile disproporționate sau comportamentul oportunist nu sunt deviații. Sunt consecințe. A le trata ca fiind cauze înseamnă a confunda simptomul cu boala.

Cum ar putea începe, în mod real, o reformă

Bun. Atunci, ce e de făcut? Dacă acceptăm că problema este una de arhitectură, atunci și soluțiile trebuie să fie de același nivel. Nu este suficient să corectezi comportamente într-un sistem care le produce; trebuie să modifici regulile care le fac raționale.

În forma actuală, administrația locală este prinsă într-un cerc vicios: nu are suficientă autonomie financiară pentru a genera dezvoltare, dar nici stimulente reale pentru a încerca. Veniturile proprii sunt reduse, iar accesul la resurse vine în principal din transferuri sau programe centrale. În acest context, comportamentul oportunist nu este o abatere, ci o adaptare.

O reformă reală ar trebui să inverseze această logică. Fără a avea pretenția de a oferi direct o alternativă structurată, îmi permit să formulez, totuși, unele posibile componente ale acesteia.

În primul rând, este necesară o schimbare treptată a modului în care sunt distribuite resursele. Nu prin eliminarea sau reducerea brutală a transferurilor — care ar produce dezechilibre majore — ci printr-o recalibrare progresivă a acestora. În principiu, administrațiile locale trebuie să știe că, pe măsură ce își cresc capacitatea fiscală și dezvoltă economia locală, vor putea păstra o parte semnificativă din acest câștig, fără a fi imediat penalizate prin reducerea alocărilor. În lipsa acestei garanții, orice efort de dezvoltare rămâne irațional din punct de vedere bugetar.

În al doilea rând, finanțarea nu ar trebui să mai fie orientată predominant către proiecte, ci către funcționarea eficientă a serviciilor. Sistemul actual încurajează acumularea de investiții fără o corelare reală cu nevoile și capacitatea de întreținere. O orientare către finanțarea serviciilor — apă, canalizare, mobilitate, servicii sociale — ar introduce o legătură mai directă între resurse și utilitatea lor publică.

În al treilea rând, trebuie creat un mecanism real de stimulare a performanței. Nu prin sancțiuni, ci prin recompense clare și previzibile. Administrațiile care reușesc să crească veniturile proprii, să atragă investiții sau să gestioneze eficient resursele ar trebui să beneficieze de avantaje concrete: acces prioritar la finanțare, flexibilitate bugetară mai mare sau posibilitatea de a reinvesti integral surplusul generat. În prezent, sistemul funcționează invers: performanța reduce eligibilitatea pentru sprijin.

În paralel, pentru acele comunități care nu au încă o bază economică suficientă, echilibrarea trebuie menținută, dar redefinită. Nu ca un mecanism de dependență permanentă, ci ca o plasă de siguranță care asigură funcționarea de bază și creează condiții pentru dezvoltare. În loc să compenseze pasiv lipsa de resurse, ar trebui să încurajeze activ identificarea de soluții locale — fie prin cooperare intercomunitară, fie prin proiecte adaptate specificului economic al zonei.

În fine, nu poate fi evitată discuția despre restructurarea administrativ-teritorială. Menținerea unui număr mare de unități administrative fără capacitate financiară reală perpetuează problema. Reforma nu înseamnă neapărat reducere mecanică, dar presupune găsirea unor forme de organizare care să permită agregarea resurselor și creșterea eficienței: fie prin comasare, (nu la kilogram sau pe criterii rigide stabilite la centru, ci pe o analiză punctuală de la caz la caz), fie prin consolidarea structurilor de cooperare locală.

Toate aceste direcții au un element comun: schimbarea stimulentelor. O administrație locală nu va căuta dezvoltarea pentru că i se cere sau pentru că este sancționată dacă nu o face. O va face numai atunci când sistemul în care funcționează îi arată clar că dezvoltarea este singura opțiune rațională.

Iar această schimbare nu poate fi nici instantanee, nici simplă. Dar, spre deosebire de corecțiile punctuale, are șansa de a produce efecte durabile.

O invitație la reflecție

Acest text nu își propune să critice acele inițiative recente care, poate pentru prima dată în mod sistematic, au avut curajul să identifice și să numească explicit simptomele disfuncțiilor administrației locale. Dimpotrivă, un astfel de demers este necesar și trebuie recunoscut ca atare. Nici nu ar trebui să devină un argument facil pentru cei care resping orice formă de reformă.

Este, mai degrabă, o invitație la reflecție adresată tuturor: politicieni, consultanți, mediul neguvernamental, presă, mediul academic sau societatea civilă în ansamblu. Reforma administrației publice nu este — și nu poate fi — proiectul unui guvern, al unui partid sau al unei ideologii. Este, în esență, o construcție colectivă.

Fără un minim consens asupra naturii problemei și asupra direcției de acțiune, orice tentativă de reformă riscă să se fragmenteze. În locul unei schimbări coerente, apare ceea ce am mai văzut: resentiment, frustrare, opoziție și, în cele din urmă, lipsă de interes. Iar o reformă fără susținere socială și instituțională reală are șanse reduse să depășească stadiul intențiilor.

Modul în care este formulată problema contează cel puțin la fel de mult ca soluția propusă. Dacă definirea ei rămâne la nivelul simptomelor, intervențiile vor rămâne inevitabil la același nivel. De aceea, o abordare responsabilă presupune nu doar identificarea disfuncțiilor, ci și explicarea lor pornind de la o poziție echidistantă, lipsită de reflexe ideologice. Aceasta nu este o cerință utopică, ci este o condiție minimă de rigoare.

Nimeni nu deține adevărul prin simpla apartenență la o anumită tabără — fie ea politică, tehnocratică sau academică. Nici măcar atunci când argumentele sunt susținute de date sau statistici, acestea nu sunt imune la interpretări selective. În fond, democrația ar trebui să funcționeze în slujba societății, nu invers. Iar acest principiu se aplică și în modul în care sunt formulate problemele și construite soluțiile.

În loc de concluzie

Există o imagine recentă, atribuită lui Banksy (vezi foto), în care un om merge înainte ținând în mână un steag care în mișcare îi acoperă fața, fără să vadă astfel prăpastia spre care se îndreaptă. Este o metaforă foarte utilă în acest caz.

Uneori, convinși că am identificat problema, riscăm să nu mai vedem ceea ce este dincolo de ea. Iar orbirea nu vine din lipsa de informație, ci din atașamentul față de propriile explicații.

Iar atunci când mergem înainte astfel, există riscul real ca, în încercarea de a rezolva problemele, să adâncim exact acele probleme pe care ne propunem să le corectăm.