Cristian Bichi – Legea privind dobânzile excesive: se întrevăd deja efecte perverse?

Autor: Cristian Bichi, Consilier guvernator, Cancelaria BNR

În martie 2019, Curtea Constituțională a României constata că o lege ce urmărea limitarea dobânzilor în sectorul financiar este neconstituțională, în principal datorită faptului că nu a fost realizată motivarea și fundamentarea economică, socială și juridică a soluțiilor adoptate[i], legea însăși fiind considerată neclară. Un verdict al acestui for privind o lege similară, ce urmărește protecția consumatorilor împotriva dobânzilor excesive, urmează a fi pronunțat în următoarele zile. Explică noul act normativ cu claritate soluțiile legislative propuse și efectele acestora? Câteva reflecții personale punctuale în legătură cu acest subiect sunt redate în continuare.

Subiectul plafonării dobânzilor bancare este unul controversat în literatura economică. Autorul prezentului articol nu își propune să se pronunțe în cuprinsul acestuia în favoarea sau defavoarea introducerii de restricții asupra ratelor de dobândă. El se va limita la a da doar un exemplu, din multe altele posibile, care relevă în cel mai simplu mod cu putință că textul normativ în discuție conține soluții legislative ce nu sunt motivate și fundamentate economic. Este vorba de tratamentul diferențiat aplicat instituțiilor de credit și instituțiilor financiare nebancare (IFN) în privința plafonării dobânzilor, în cazul căruia nu sunt explicate rațiunile care au stat la baza stabilirii sale și care este în măsură, în prezent, să producă efecte exact opuse celor dorite inițial.

Care sunt prevederile privind plafonarea dobânzilor?

Legea privind protecția consumatorilor împotriva dobânzilor excesive stipulează următoarele în legătura cu impunerea de limite în privința ratelor de dobândă:

• dobânda anuală efectivă la creditele imobiliare nu poate depăși cu mai mult de două puncte procentuale dobânda de referință practicată de BNR pe piața financiar-bancară internă;
• în cazul în care creditorul financiar este o instituție financiară nebancară, dobânda anuală efectivă la creditele imobiliare nu poate depăși dublul dobânzii de referință practicată de BNR pe piața financiar-bancară internă;
• dobânda anuală efectiva în cazul creditelor de consum nu poate depăși cu mai mult de 15 puncte procentuale dobânda de referință practicată de BNR;
• în cazul creditelor de consum în valoare maximă de 15.000 lei, suma totală de rambursat de către consumator nu poate depăși dublul sumei împrumutate.

Mister total cum au fost stabilite limitele de dobândă: studiu de impact lipsă….

O primă observație ce se poate desprinde din analiza secțiunii anterioare este aceea că inițiatorul legii a optat pentru impunerea de plafoane relative de dobândă bazate pe rata de referință a Băncii Naționale a României, deci o rată exogenă utilizată pentru gestiunea lichidității în sistemul bancar[ii].

În acest context, trebuie precizat că majoritatea celor 14 țări din Uniunea Europeană (UE) care aplică restricții la ratele dobânzii, utilizează plafoane endogene (bazate pe rate medii ale dobânzilor de piață), doar patru state optând pentru rate de referință exogene (rate de dobândă legală/dobânda de referință a băncii centrale).

Ratele exogene prezintă dezavantajul că nu au o legătură directă cu piața creditului, fapt ce face foarte dificil să se stabilească nivelul lor optim. Un plafon stabilit prea jos va avea drept consecință restrângerea accesului a numeroși agenți economici la creditare și perturbări puternice ale echilibrelor economice. Toate aceste aspecte impun ca țara care introduce un regim de limitare a ratelor de dobândă bazat pe o rată exogenă să facă aceasta numai pe baza unor studii de impact foarte temeinice și după o consultare largă cu toate părțile implicate. În cazul României, persoana care a inițiat legea nu a prezentat forului legislativ niciun studiu de impact propriu sau întocmit la solicitarea acesteia[iii], care să fi contribuit la fundamentarea deciziilor sale.

În al doilea rând, observăm că limitele de dobândă sunt diferențiate în funcție de tipul de instituție (instituții de credit vs. IFN-uri) și de categoria creditului (credit ipotecar/imobiliar vs. credit de consum). De asemenea, există prevederi specifice în legătură cu creditele de consum în valoare maximă de 15.000 de lei. Existența unui studiu de impact ar fi permis publicului larg să înțeleagă de ce există diferențe de tratament în privința plafoanelor de dobânzi și cum au fost acestea fundamentate, pentru a exista încredințarea că limitele respective nu au fost stabilite în mod arbitrar. Ar fi existat și un răspuns la întrebări posibile de genul: De ce se adaugă două puncte procentuale și nu trei, patru sau o altă cifră? De ce în cazul creditelor imobiliare ale instituțiilor de credit se adaugă două puncte procentuale, iar în situația creditelor similare acordate de IFN-uri se aplică un factor multiplicator de doi. Care au fost raționamentele care au dus la adăugarea a 15 puncte procentuale, nici mai mult nici mai puțin, la dobânda de referință a băncii centrale în cazul creditelor de consum? Să ne amintim că, în varianta legislativă anterioară, exista un plafon fix, absolut și nu relativ, de 18%[iv].

Un studiu de impact temeinic fundamentat care să însoțească legea ar fi fost necesar și pentru faptul că obiectul acestui act normativ este foarte tehnic și cu efecte asupra unui sector strategic al economiei naționale, sectorul bancar. Literatura și practica economică au demonstrat fără tăgadă că există o legătură pozitivă puternică între nivelul creditării și nivelul de dezvoltare economică dintr-o țară.

…. și o expunere de motive fără minime clarificări

În condițiile explicitate mai sus, ar fi fost de așteptat ca măcar expunerea de motive a legii să ofere ceva indicii privind motivațiile inițiatorului atunci când a propus diverse praguri de dobândă. Din păcate, expunerea de motive are un caracter dezamăgitor, pe ansamblu, și chiar rușinos în anumite părți ale sale. În fapt, ea tratează fenomenul dobânzilor excesive la nivel general și cu referire prioritară la contextul economico-financiar global sau din țări dezvoltate individuale cu altă structură financiară decât a României, fără ca referirile la țara noastră să ofere explicații pentru soluțiile legislative adoptate privind limitarea dobânzilor și o imagine a impactului potențial al acestor reglementări asupra economiei naționale. În plus, expunerea de motive prezintă fantezist teorii economice consacrate și conține denaturări ale pozițiilor unor instituții europene[v]. Mai grav, așa cum se precizează în sesizarea de neconstituționalitate aflată în dezbaterea Curții Constituționale “expunerea de motive cuprinde argumente și raționamente inadecvate și chiar eronate, în scopul de a convinge (sublinierea noastră) că plafonarea dobânzilor ar constitui chiar o cerință a dreptului UE, reflectată în jurisprudența CJUE”[vi]. Să înțelegem oare din această formulare că specialistul în drept care a redactat textul legii ar fi încercat inducerea în eroare a forului legislativ și a publicului larg?

În concluzie, exact informațiile care ar fi trebuit date de inițiatorul legii pentru ca publicul și persoanele interesate să poată înțelege rațiunea legiuitorului în legătură cu plafoanele de dobânzi specifice nu există în expunerea de motive.

Un exemplu numeric pe post de hârtie de turnesol sau când zero înmulțit cu un alt număr este zero

Câteva calcule simple ne vor permite să arătăm rezultatele contradictorii în timp la care duc unele soluții adoptate și să exemplificăm lipsa de transparență a inițiatorului legii, nebuloasa în care ne aflăm în legătură cu intențiile de reglementare ale acestuia.

La momentul depunerii la Parlament a inițiativei legislative pe care o analizăm, rata de referință a BNR era de 2,5%. Prin urmare, presupunând că legea ar fi fost atunci deja in vigoare, dobânda anuală efectivă la creditele imobiliare acordate de instituțiile de credit nu ar fi putut depăși 4,5% (2 p.p. + 2,5% dobânda de referință). În cazul instituțiilor financiare nebancare, dobânda la același tip de credite nu ar fi putut fi mai mare de 5% (2 x 2,5% dobânda de referință). Rezultă că IFN-urilor li s-a acordat dreptul de a percepe rate de dobândă mai ridicate decât cele ale instituțiilor de credit. Există undeva explicat în expunerea de motive a legii de ce e permisă această diferență? Autorul acestui articol nu a găsit nimic în acest sens.

În prezent, rata dobânzii de referință a BNR este de 1,5%. Aplicând algoritmul de calcul deja cunoscut, pentru creditele ipotecare, vom ajunge la valoarea pragului de dobândă de 3,5 % pentru instituțiile de credit (2 p.p. + 1,5% dobânda de referință) și de 3% pentru IFN-uri (2 X 1,5% dobânda de referință). De această dată, constatăm că situația se prezintă exact invers: instituțiile de credit vor avea dreptul de a aplica rate de dobândă mult mai mari decât IFN-urile, ceea ce pare a fi contrar filozofiei originare a inițiatorilor legii. Ar mai trebui să observăm că orice reducere în continuare a ratei de referință a BNR, pentru a veni în sprijinul economiei naționale, va face ca ecartul între plafoanele de dobândă să se lărgească în favoarea instituțiilor de credit. Mai mult, dacă presupunem că dobânda de referință a băncii centrale va fi zero[vii], atunci va rezulta că instituțiile de credit nu vor putea acorda credite ipotecare cu o dobândă anuală efectivă mai mare de 2%, pe când IFN-urile vor fi obligate să acorde credite similare cu dobânda anuală efectivă egală cu zero (din punct de vedere matematic, zero înmulțit cu un număr este zero). Greu de crezut că IFN-urile vor acorda finanțări într-o asemenea situație, mai ales dacă ținem cont că dobânda anuală efectivă cuprinde dobânda contractuală plus alte costuri presupuse de acordarea creditului.

Concluzii finale

Ceva este putred în Danemarca (în fapt în România) în legătură cu fundamentarea soluțiilor legislative privind plafonarea dobânzilor din Legea privind protecția consumatorilor împotriva dobânzilor excesive și această realitate poate fi demonstrată ușor chiar și printr-un simplu exemplu numeric de genul celui de mai sus.

PS: Câteva exemple ne pot lămuri dacă algoritmul de calcul românesc pentru credite ipotecare (dobânda de referință plus 2 p.p ) s-ar putea aplica sau nu în alte țări din UE. În august 2020, în Ungaria (dobânda de referință de 0,6 %), DAE mediu pentru împrumuturile ipotecare noi în forinti (cu rată fixată peste un an) a fost de 4,33 %. În Republica Ceha (dobândă de referință de 0,25 %), dobânda medie la împrumuturile caselor de economii pentru construcții a fost de 3,51 %. Câteva exemple legate de creditele de consum (limită conform algoritmului romanesc de 16,5 %). În Italia, plafonul de dobânda (pentru trim. III) a fost stabilit la 17,72 % pentru finanțări cu utilizarea cărții de credit. Pentru același trimestru, în Franța, plafonul de dobândă la creditele de consum (suma mai mică sau egală cu 3000 de euro) ce nu intră sub incidența art. L 313-1 din Codul de consum este de 21,16%.

_____________________________________________

[i]Decizia Curții Constituționale arată că vina pentru respingerea legii se află în ograda tenacelui inițiator al acestui proiect de act normativ care nu a fost în stare să motiveze în mod corespunzător soluțiile legislative adoptate. Mergând și mai departe cu raționamentul, rezultă că criticile aduse de “opozanții” legii au fost (în mare măsură) întemeiate. Și aprecierea Curții Constituționale că legea este neclară nu reprezintă un titlu de glorie pentru juristul care a redactat textul acesteia.

[ii] Este interesant și ține de domeniul anecdoticului că unul și același inițiator a ales exact rata exogenă pe care o supunea unor severe critici în expunerea de motive a propunerii legislative pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 13/2011: “Parificata cu rata dobânzii de politică monetară, dobanda de referinta este stabilita periodic de BNR si, este deci schimbatoare si volatila, in functie de deciziile luate, la interval regulate sau la nevoie (criza economica, risc sistemic, incurajare sau descurajare a creditului, “tintirea” inflatiei etc.) de Consiliul de administrație al Băncii Naționale a României. Solutia nu este de natura a promova si consolida siguranta circuitului civil, introducand in relatiile juridice civile… o marja de hazard incompabila (sic!) cu principiul stabilitatii si predictibilitatii legii…”

[iii] Potrivit legislației în vigoare, pentru propunerile legislative inițiate de deputați sau senatori, studiile de impact se întocmesc prin grija ministerelor de resort, la cererea comisiilor parlamentare.

[iv]Recursul la istoria recentă demonstrează că plafoanele propuse, bazate pe dobânda de referință a BNR, au variat semnificativ de la o propunere legislativă la alta, pe măsura ce inițiatorul lor, aflat pe o curbă a învățării pe timpul multor instituții ale statului român, se familiariza cu mecanismele de funcționare ale sistemului bancar. S-a trecut astfel, treptat, de la un plafon unic de dobândă la plafoane diferențiate, mai întâi pe tipuri de credit, apoi pe tipuri de instituții, sume acordate și scadențe. Toată această bâjbâială legislativă (ba marje fixe, ba factori de multiplicare, ba valori modificate când în sus și când în jos) reprezintă un indiciu important al absenței vreunui criteriu fundamentat tehnic în determinarea plafoanelor propuse, aflate în continuă mișcare.

[v] În legătură cu deficiențele acestei expuneri de motive a se vedea articolele noastre de pe blogul de opinii al BNR: Propunerea legislativă “anticămătarie”: o expunere de motive cu numeroase denaturări ale adevarului și Expunerea de motive a proiectului legii anticămătărie: Înșirând cuvinte goale ce din coadă au să sune.

[vi] Este dat ca exemplu modul cum expunerea de motive a prezentat în mod denaturat jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauzele reunite C-96/8 și C-94/17 (Banco Santander SA și Rafael Ramon Escobedo). A se vedea și articolul nostru Să prezentăm corect conținutul hotărârii CJUE privind cesiunea creditelor și dobânzile moratorii abuzive pe blogul de opinii al BNR.

[vii] De exemplu, la acest moment, rata de refinanțare a Băncii Centrale Europene este 0,00 %. De asemenea, Bulgaria și Norvegia au rate de referință egale cu zero.